Sự cân nhắc việc tối ưu hóa quy mô kho dự trữ dầu chiến lược của Hoa Kỳ (Kỳ 8)

07:00 | 30/06/2024

Theo dõi Kinh tế Xây Dựng trên

Chi phí và lợi nhuận khó nắm bắt

Trường hợp lý thuyết về việc kho dự trữ công dầu mỏ dựa trên quan điểm cho rằng các công ty tư nhân nắm giữ lượng dự trữ xăng dầu ở mức thấp hơn mức tối ưu bởi vì họ không chịu toàn bộ chi phí xã hội do giá cả gia tăng đột biến gây ra và cũng không thể thu hồi được toàn bộ lợi nhuận kinh tế từ việc bán xả dầu trong những sự kiện như vậy. Hiểu theo cách khác, các cổ đông tư nhân không được đền bù thỏa đáng khi nắm giữ đủ lượng dầu dự trữ tồn kho để cung cấp bảo hiểm đầy đủ cho xã hội trước những cú sốc dầu gây thiệt hại về kinh tế. Với sự hiện diện rõ ràng của một thị trường thất bại, rất có khả năng SPR thực sự đem lại lợi nhuận ròng cho người tiêu dùng song việc định lượng những lợi nhuận này không phải là không có thách thức.

Sự cân nhắc việc tối ưu hóa quy mô kho dự trữ dầu chiến lược của Hoa Kỳ (Kỳ 8)

Hiện các công cụ phân tích để ước tính chi phí và lợi nhuận của SPR đã trải qua quá trình phát triển đáng kể từ các mô hình hai giai đoạn đơn giản được sử dụng trong những ngày đầu đến các mô hình quy hoạch động ngẫu nhiên (dynamic programming) là kỹ thuật trong lập trình giúp đơn giản hóa hiệu quả việc chia bài toán lớn thành các bài toán con chồng chéo và cấu trúc con tối ưu đã được phát triển vào những năm 1980, cho đến các mô hình mô phỏng Monte Carlo là một kỹ thuật toán học dự đoán kết quả có thể xảy ra của một sự kiện không chắc chắn thường được sử dụng ngày nay. Hiện mô hình chi phí-lợi nhuận đạt đến trình độ tiên tiến nhất (state-of-the-art cost-benefit model) đã được mô tả chi tiết trong bản đánh giá chiến lược dài hạn về SPR của Bộ Năng lượng Hoa Kỳ (DOE) đã được chuẩn bị đệ trình lên Quốc hội Hoa Kỳ (8/2016). Tuy nhiên, ngay cả những công cụ phức tạp hơn ngày nay cũng dựa trên một số giả định rất có vấn đề và có mức độ không chắc chắn đáng kể.

Ngoài một số giả định tiêu chuẩn về giá dầu, quỹ đạo cung và cầu trong tương lai, tỷ lệ chiết khấu, công suất dự phòng của OPEC và một loạt các biến số khác, những yếu tố đầu vào có vấn đề nhất đối với mô hình chi phí-lợi nhuận năm 2016 của DOE bao gồm phân bổ xác suất của nguồn cung và sự gián đoạn dầu trong tương lai, độ co giãn của nguồn cầu dầu theo giá cả và độ nhạy cảm của GDP khi giá dầu gia tăng. Mỗi biến số này đều rất không chắc chắn và ước tính về mặt chi phí và lợi nhuận của SPR sẽ phụ thuộc rất nhiều vào việc lựa chọn đầu vào từ một loạt các giá trị hợp lý. Độ co giãn giá cả ngắn hạn của nhu cầu dầu quyết định giá dầu sẽ tăng bao nhiêu trước sự gián đoạn nguồn cung ở một mức độ nhất định. Mô hình chi phí-lợi nhuận của DOE sử dụng ước tính độ co giãn thay đổi theo quy mô và thời gian gián đoạn, giảm dần tác động lên giá dầu của các cú sốc cung khi quy mô và thời gian gián đoạn tăng lên. Tuy nhiên, có rất nhiều ước tính trong tài liệu học thuật (một bài báo gần đây của các nhà kinh tế của Cục Dự trữ liên bang FED đã khảo sát 30 nghiên cứu và nhận thấy độ co giãn theo giá dầu trong ngắn hạn được ước tính nhu cầu nằm trong phạm vi -0,9 đến -0,03 với phần lớn các ước tính nằm trong khoảng -0,3 và -0,1), và với số lượng quan sát thực nghiệm còn hạn chế, hiểu biết về phản ứng phi tuyến tính của giá cả trong trường hợp gián đoạn thực sự ở quy mô lớn, thậm chí còn kém toàn diện hơn. Độ nhạy cảm với giá dầu của GDP cung cấp các ước tính về thiệt hại kinh tế mà giá dầu tăng đột biến sẽ gây ra (và việc giải phòng dầu tồn kho SPR có thể giúp tránh được), và các con số được sử dụng trong bất kỳ mô hình nào, một lần nữa, nhất thiết phải tùy ý, do có nhiều ước tính và khả năng xảy ra các sự kiện ngoài mô hình, hoàn toàn không được ghi nhận trong các nghiên cứu thực nghiệm.

Cuối cùng, phân bổ xác suất của các loại gián đoạn nguồn cung dầu khác nhau trong mô hình DOE dựa trên đánh giá của một nhóm chuyên gia, và được sửa đổi định kỳ. Đánh giá rủi ro này chỉ tập trung vào các gián đoạn liên quan đến địa chính trị, quân sự và khủng bố bên ngoài Hoa Kỳ (trong khi các gián đoạn liên quan đến thời tiết và trong nước được loại trừ cụ thể từ phân tích). Ví dụ như đánh giá mới nhất ước tính khả năng xảy ra sự gián đoạn địa chính trị ngắn hạn gây ra sự thiếu hụt nguồn cung ròng hơn 5 triệu thùng dầu/ngày vào bất kỳ thời điểm nào trong 10 năm tới là khoảng 42%. Vấn đề chính đối với những ước tính của chuyên gia như vậy là ngay cả đối với những tầm nhìn ngắn hạn thì chúng đã được chứng minh là chính xác hơn một chút so với phỏng đoán ngẫu nhiên, và việc đưa ra những dự báo chính xác về các sự kiện chính trị trong tầm nhìn dài hạn là điều gần như không thể. Các ước tính của chuyên gia được sử dụng trong mô hình DOE được thực hiện trong khoảng thời gian 10 năm và xác suất được ngoại suy cho 25 năm sau trong tương lai.

Một thách thức nữa trong việc đánh giá đầy đủ chi phí và lợi nhuận của SPR là thực tế là một số lợi nhuận của dự trữ dầu có thể là vô hình, do đó điều này rất khó định lượng. Những điều này có thể bao gồm việc ngăn chặn các lệnh cấm vận dầu mỏ, khuyến khích triển khai nhanh hơn năng lực dự phòng của OPEC, khả năng tùy chọn lớn hơn trong các lựa chọn chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ đối với các đối thủ giàu dầu mỏ và các lợi nhuận an ninh năng lượng bổ sung khi trở thành một phần của cơ chế ứng phó khẩn cấp của IEA, cùng nhiều lợi nhuận khác. Mặc dù việc đưa ra các giả định hợp lý, nếu đôi khi tùy tiện, có thể cần thiết cho việc tuân thủ quy định (chẳng hạn như để định lượng chi phí và lợi nhuận của các chương trình liên bang nhằm đánh giá tác động quy định), kết quả trong trường hợp của SPR có lẽ thiếu sự sàng lọc để có thể đưa ra một quyết định liên quan: Tối ưu hóa quy mô kho dự trữ xăng dầu chiến lược.

Kích thước phù hợp cho SPR là gì?

Bất chấp những nỗ lực ngay từ đầu để đưa SPR vào phân tích chi phí-lợi nhuận chính thức, quy mô hiện tại của nó là kết quả của hoàn cảnh hơn là sự tối ưu hóa cẩn thận dựa trên phân tích kinh tế. Đạo luật đầu tiên (đạo luật Bảo tồn và Chính sách năng lượng năm 1975) kêu gọi thành lập kho dự trữ xăng dầu chiến lược lên tới một tỷ thùng dầu, và kế hoạch thực hiện chi tiết đã được đệ trình lên Quốc hội Hoa Kỳ năm 1976 đã đặt ra các mục tiêu tạm thời là dự trữ 150 triệu thùng dầu vào cuối năm 1976 (Giai đoạn I) và 500 triệu thùng dầu vào cuối năm 1982 (Giai đoạn II). Ngẫu nhiên, mục tiêu trung hạn 500 triệu thùng dầu gần tương đương với 90 ngày nhập khẩu ròng của Hoa Kỳ vào thời điểm đó, số lượng được quy định trong phản ứng khẩn cấp của cơ chế IEA. Chính phủ liên bang bắt đầu mua lại các địa điểm dự trữ và bơm lấp đầy kho dự trữ (1977) song việc mua dầu thô nhanh chóng bị đình chỉ (chỉ có khoảng 92 triệu thùng dầu tồn kho) do giá dầu tăng vọt sau cuộc cách mạng Iran năm 1979.

SPR đã phải hứng chịu những cuộc chiến quan liêu gay gắt giữa Văn phòng quản lý và ngân sách (OMB) thuộc Văn phòng điều hành của tổng thống nhằm chuẩn bị đề xuất ngân sách liên bang và Văn phòng SPR (trực thuộc Cơ quan quản lý năng lượng liên bang, sau đó là Bộ Năng lượng) trong những năm đầu của chương trình kế hoạch ngân sách bởi vì sự chậm trễ ban đầu và chi phí vượt mức đã thúc đẩy OMB nỗ lực nhiều lần nhằm hạn chế quy mô của SPR. Do những trục trặc ban đầu này, Tổng thống Jimmy Carter chỉ cấp vốn cho Giai đoạn III của chương trình kế hoạch ngân sách nhằm nâng công suất SPR lên 750 triệu thùng dầu vào năm 1979 song OMB đã cố gắng trì hoãn việc cấp vốn cho việc mở rộng chương trình này cho đến năm 1982. SPR chỉ đạt được mục tiêu trung hạn là 500 triệu thùng dầu (1986) và hoàn thành việc mở rộng Giai đoạn III của chương trình (1991). Đạo luật Chính sách năng lượng năm 2005 dưới thời Chính quyền Tổng thống George W. Bush đã chỉ đạo DOE mở rộng SPR sang các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của mình. Quốc hội Hoa Kỳ đã đồng ý cho phép nâng công suất SPR 1 tỷ thùng dầu dự trữ, trong khi Tổng thống Bush đã kêu gọi tăng gấp đôi quy mô SPR lên 1,5 tỷ thùng dầu trong bài phát biểu Thông điệp Liên bang năm 2007 song kế hoạch mở rộng cuối cùng đã bị hủy bỏ khi Quốc hội đã hủy bỏ nguồn tài trợ cho việc mở rộng SPR (2011).

Trong khi đó, công suất 750 triệu thùng dầu hiện có của SPR bơm hút dần dần giảm xuống chỉ còn 713,5 triệu thùng dầu ngày nay sau khi hai địa điểm lưu trữ nhỏ hơn ngừng hoạt động trong những năm 1990 và việc đóng cửa hai kho SPR tại các địa điểm khác còn lại vào năm 2014. Lượng dầu được dự trữ trong SPR đạt tới mức cao nhất là 727 triệu thùng dầu trong tháng 12/2009 đến năm 2011, và duy trì tương đối ổn định trong khoảng từ 690 triệu thùng dầu đến 696 triệu thùng dầu trong khoảng thời gian từ năm 2011 đến năm 2016, trước khi bị sụt giảm vào đầu năm 2017 do doanh số bán hàng trong tương lai được Quốc hội Hoa Kỳ cho phép.

Hiện giai đoạn đầu phát triển SPR (cụ thể là mở rộng quy mô lên 500 triệu thùng dầu) phần lớn được hướng dẫn bởi các yêu cầu của IEA. Tuy nhiên, sự phát triển tiếp theo và quy mô hiện tại của dự trữ dầu chiến lược phản ánh những thỏa hiệp chính trị và nhận thức về mức cung dầu trong nước và nhập khẩu hơn là sự thiết kế có chủ ý. Đối với mức độ phân tích kinh tế đã được sử dụng trong các cuộc tranh luận ban đầu về quy mô phù hợp của SPR, mục đích chính của nó là hỗ trợ các mục tiêu chính trị của bên này hay bên kia trong các cuộc chiến ngân sách tiếp theo. Mặc dù Quốc hội Hoa Kỳ yêu cầu DOE chuẩn bị đánh giá toàn diện về chi phí, lợi nhuận của SPR và các lựa chọn quy mô khác nhau trong năm 2015 song bài phân tích này hầu như không cung cấp thông tin cho các đề xuất gần đây nhằm giảm quy mô của SPR xuống chỉ còn 260 triệu thùng dầu, DOE kết luận rằng chính phủ liên bang không nên giảm quy mô dự trữ xuống dưới 530 triệu thùng dầu nếu không tiến hành phân tích sâu hơn trước. Phát hiện đó không dựa trên phân tích chi phí-lợi nhuận rõ ràng rằng 530 triệu thùng dầu là khối lượng phù hợp về mặt phân tích mà dựa trên ý nghĩa pháp lý của việc giảm xuống dưới 530 triệu thùng dầu đối với thẩm quyền giải phóng dầu khỏi SPR của tổng thống. DOE dưới thời Chính quyền Tổng thống Obama đã phản đối việc tiếp tục bán SPR của Quốc hội bằng cách cảnh báo rằng quyền sử dụng SPR của tổng thống sẽ bị hạn chế nếu nó giảm xuống dưới 530 triệu thùng dầu. Đó là bởi vì Mục 161(h) của EPCA cho phép SPR sẽ được bơm hút ra trong các trường hợp không phải do gián đoạn nguồn cung nghiêm trọng miễn là trữ lượng không bị rút xuống dưới 500 triệu thùng dầu. Trong mô hình của mình, DOE còn giả định rằng SPR có thể được bơm hút dầu ra trong một khoảng thời gian mất nguồn cung 1 triệu thùng dầu khi SPR lớn hơn 500 triệu thùng dầu song chỉ ở ngưỡng 2 triệu thùng dầu dưới 500 triệu thùng dầu. Do đó, việc phát hiện SPR không được giảm xuống dưới 530 triệu thùng dầu (cho phép biên độ giải phóng hàng tồn kho lên tới 30 triệu triệu thùng dầu trong khi vẫn không giảm xuống dưới ngưỡng 500 triệu thùng dầu) là một chức năng của cách quy định EPCA chứ không phải là so sánh chi phí và lợi nhuận của SPR ở các cấp độ khác nhau.

Mặc dù về mặt lý thuyết có thể tối ưu hóa quy mô dự trữ chiến lược SPR song cũng dễ hiểu tại sao phân tích kinh tế đóng vai trò tương đối hạn chế trong các quyết định liên quan đến quy mô của SPR trong nhiều thập kỷ do có những bất ổn to lớn xung quanh giá dầu, độ co giãn và xác suất gián đoạn, tất cả các yếu tố đầu vào quan trọng cho một mô hình tối ưu hóa phức tạp. Phiên bản đầu tiên của mô hình quy hoạch động ngẫu nhiên được phát triển vào những năm 1980, ví dụ như kết luận quy mô “tối ưu” của SPR có thể nằm trong khoảng từ 0,8 tỷ thùng dầu đến 4,4 tỷ thùng dầu, tùy thuộc vào các giả định của DOE. Tối ưu hóa thời gian thực (chẳng hạn như để ứng phó với những thay đổi giá dầu đột ngột) thậm chí còn khó khăn hơn do những hạn chế về hậu cần, quy định và ngân sách làm hạn chế việc bán hoặc mua SPR đáng kể trong thời gian ngắn.

Sự thật là SPR không dễ dàng cho phép phân tích chi phí-lợi nhuận một cách nghiêm ngặt và tối ưu hóa. Từ quan điểm chính sách công, SPR giống với một chính sách bảo hiểm hơn, trong đó một khoản thanh toán cố định được thực hiện để tránh xác suất nhỏ về một tổn thất đáng kể trong tương lai. Tương tự giống như trong bảo hiểm, chi phí của chính sách đều được biết trước và tương đối chắc chắn song lợi nhuận chỉ tích lũy nếu sự kiện tổn thất thực sự xảy ra. Quyết định về loại bảo hiểm nào, nếu có mà Hoa Kỳ cần để chống lại sự gián đoạn nguồn cung dầu và cú sốc về giá cả sẽ phụ thuộc hoàn toàn vào mức độ chấp nhận rủi ro và sở thích với tư cách là một xã hội và cuối cùng sẽ phải là một quyết định về chính sách công. Hơn thế nữa, hiệu quả của SPR phụ thuộc nhiều hơn vào quy mô của chính nó khi cần có sự kết hợp phù hợp giữa dầu thô và sản phẩm cũng như cần có cơ sở hạ tầng cần thiết để việc giải phóng hàng tồn kho có thể tác động đến thị trường toàn cầu. Đồng thời cần có chính sách sử dụng rõ ràng hơn và dựa trên phân tích nhiều hơn. Ngày nay, các nhà hoạch định chính sách thường không có kiến thức chi tiết hoặc có kinh nghiệm trên thị trường dầu mỏ và không có khả năng tham khảo ý kiến của những người có chuyên môn như vậy do tính chất nhạy cảm của thị trường trong việc cân nhắc SPR, để đánh giá xem có nên giải phóng SPR hay không mà không có số liệu rõ ràng để đánh giá lý do căn bản cho việc giải phóng dầu tồn kho. Việc thiếu một khuôn khổ phân tích rõ ràng cũng làm trầm trọng thêm nguy cơ cho rằng những cân nhắc về mặt chính trị có ảnh hưởng quá lớn đến các đợt giải phòng hàng tồn kho SPR.

Link nguồn:

https://www.energypolicy.columbia.edu/wp-content/uploads/2018/05/CGEP_Rethinking_the_Strategic_Petroleum_Reserve_June2018.pdf